قوانین و مقررات اثرگذار بر ساختار منابع مالی و درآمدی شهرداری

    در بخش نخست این نوشتار به بررسی اجمالی قوانین و مقررات اثرگذار بر شهرداری و مراجع قانون‌گذر در دو سطح «قوانین و مقررات تخصصی شهرداری» و « قوانین و مقررات مصوب سایر دستگاه‌ها، ارگان‌ها و سازمان‌ها، اثرگذار بر شهرداری» پرداخته خواهد شد. بررسی و آسیب شناسی انواع قوانین، آئین‌نامه‌ها، اصلاحیه‌ها، بخشنامه‌ها و تبصره‌های تصویب شده در سطح شهرداری و قوانین و مقررات در سطح خارج از حیطه شهرداری که ساختار و نظام مالی و درآمدی شهرداری را متاثر و به‌نحوی بر اعمال کدهای درآمدی و رویه‌های صحیح تامین مالی در شهرداری کلانشهرهای کشور سایه افکنده و نهایتا موجبات تفاوت ساختار منابع مالی و درآمدی کلانشهرهای کشوردر مقایسه با سایر شهرهای دنیا گردیده‌اند، از اهمیت فراوانی برخوردار است. به نظر می‌رسد یکی از شاخص‌های امکان‌پذیری در خصوص منابع مالی و درآمدی، ناظر بر بعد قانون و الزامات حقوقی باشد. در بخش دوم به بررسی مستندات قانونی درآمدهای رایح شهرداری‌های کشور پرداخته خواهد شد.

قوانین و مقررات اثرگذار بر شهرداری و مراجع قانون‌گذر

قوانین داخلی و تخصصی در حوزه شهرداری ها

قانون شهرداری

     قانون شهرداری مصوب 11/04/1334 (با اصلاحات بعدی)، مهمترین قانون جامع در مورد قوانین شهری است. ماده (55) این قانون وظایف متعددی در 28 بند برای شهرداری تعیین کرده است. این وظایف شامل وظایف اجرائی و عمران، وظایف نظارتی (ساخت و ساز، بهداشت و ...)، وظایف هماهنگی دستگاه‌ها (دستگاه‌های متولی خدمات‌رسانی، اصناف و ...)، حفظ ایمنی شهر و ... می‌گردد.

مجموعه مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری

یکی دیگر از منابع تدوین و تصویب قوانین شهری، شورای عالی شهرسازی و معماری است. طرح‌های جامع شهری در خصوص موارد زیر از جمله مصوبات شورای عالی شهرسازی بوده که پس از تصویب، ملاک عمل شهرداری و سایر دستگاه‌‌ها خواهند بود؛

1. استفاده از اراضی و تقسیم‌بندی مربوط به حوزه‌های مسکونی، صنعتی، بازرگانی، اداری، کشاورزی،
2. تاسیسات و تجهیزات، تسهیلات شهری و نیازمندی‌های عمومی شهری
3. خطوط کلی ارتباطی و محل قرارگیری مراکز اصلی شهر نظیر فرودگاه، ایستگاه راه‌آهن، ترمینال و ...
4. ضوابط و مقررات مربوط به کلیه موارد مطرح در بندهای فوق
5. ضوابط مربوط به حفظ بنا و نماهای تاریخی

   علاوه بر طرح‌های جامع شهری، سایر مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری که هریک به فراخور نیاز برای حل مشکلات موجود در شهر تصویب شده‌اند، از سایر قوانین و ضوابط لازم الاجرا برای شهرداری‌ها هستند. از این جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

1. ضوابط و مقررات نمای شهری
2. ضوابط و مقررات مربوط به تامین فضاهای عمومی و خدماتی شهرها
3. ضوابط و مقررات افزایش تراکم و بلندمرتبه سازی
4. ظوابط حفظ حریم و اراضی مجاور راهها در محدوده استحفاظی و حریم شهرها
5. ضوابط و مقررات شهرسازی و معماری برای عبور و مرور معلولین
6. ضوابط و مقررات منطقه‌بندی مسکونی شهرها به مجتمع آپارتمانی، چند خانواری و تک واحدی در جهت حقوق همسایگی در واحدهای مسکونی (به لحاظ تامین نور، آفتاب و عدم اشراف)
7. آیین‌نامه طراحی راه‌ها و خیابان‌های شهری
8. ضوابط و مقررات شهرسازی و معماری ایرانی – اسلامی
9. ضوابط جلوگیری از افزایش محدوده شهرها

    علاوه بر موارد فوق، طرح‌های تفصیلی به عنوان سند اجرایی طرح‌های جامع، یکی از مراجع اصلی مقررات و ضوابط شهرسازی هستند که هدایت توسعه کالبدی شهر براساس آن صورت می‌گیرد. براساس ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351، بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار، با عضویت رئیس شورای شهرستان، شهردار و نمایندگان سازمان میراث فرهنگی و گردشگری، مسکن و شهرسازی و نماینده مهندس مشاور تهیه کننده طرح و عضویت نماینده وزارت کشاورزی، انجام می‌شود.

    آن قسمت از نقشه‌های تفصیلی که به تصویب شورای شهر برسد، برای شهرداری لازم‌الاجرا خواهد بود. تغییرات نقشه های تصیلی اگر بر اساس طرح جامع شهری باشد، باید به تایید شورای عالی شهرسازی و معماری برسد. اسناد طرح تفصیلی شامل نقشه‌های کاربری اراضی پیشنهادی، نقشه شیب معابر، نحوه هدایت آب‌های سطحی و نیز نقشه منطقه بندی شهر براساس تراکم ساختمانی پیشنهادی می باشد.

   مجموعه ضوابط و مقررات طرح تفصیلی با توجه به این که مرجع اصلی هدایت ساخت و ساز در شهر هستند، از مهمترین ضوابط و مقررات شهری به شمار می‌روند. به بیان بهتر، طرح تفصیلی عبارت از طرحی است که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر، نحوه استفاده از زمین‌های شهری در سطح محلات مختلف شهر، موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آن‌ها، وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور، میزان تراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری، اولویت‌های مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی، حل مشکلات شهری و موقعیت کلیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین می‌شود.

قوانین و مقررات مصوب سایر دستگاه‌ها، ارگان‌ها و سازمان‌ها

    علاوه بر قانون شهرداری و مجموعه مصوبات، مقررات شورای عالی معماری و شهرسازی، سایر دستگاه‌ها، ارگان‌ها و سازمان‌ها نیز ضوابط و مقرراتی دارند که به طور مستقیم و غیرمستقیم در اداره امور شهر، نحوه توسعه و گسترش آن تاثیرگذار هستند. این مقررات شامل برخی مصوبات مجلس شورای اسلامی، هیات وزیران و حتی دستورالعمل‌های دستگاه‌های مربوط می‌شوند. از جمله این قوانین و مقرراتی که بعضا برخی مفاد آن‌ها مرتبط با شهرداری هستند، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

• قانون بودجه سالانه کل کشور
• قانون مالیات بر ارزش افزوده
• قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی
• قانون حمایت از احیا بهسازی و نوسازی
• قانون هدفمندی یارانه ها
• قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسکن
• قانون حمایت از سامانه های حمل و نقل ریلی
• قانون مدیریت پسماند
• قانون نوسازی و عمران شهری
• قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان
• اصلاح قانون احداث تونل مشترک شهري
• لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها
• لایحه برنامه ششم توسعه اقتصادی
• تصویب‌نامه راجع به انتقال دامداری‌ها و مرغداری‌ها به خارج از محدوده شهر
• آیین‌نامه نحوه تعیین حد بستر و حریم رودخانه‌ها، مسیل ها، مرداب‌ها و برکه های طبیعی
• آیین‌نامه پیش‌آمدگی ساختمان ها در گذرها
• آیین‌نامه مربوط به استفاده از اراضی احداث بنا و تاسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها
• و ...

   همان‌طور که مشاهده می‌شود مراجع مختلفی با تصویب بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها و مصوبات در اداره شهر تاثیرگذار بوده و از این رو گاهی تداخلات، ابهامات و مشکلاتی در مدیریت شهری به وجود آورده‌اند. اين قوانين نمي‌توانند جاي خالي قانوني جامع در زمينه درآمدها و هزينه‌هاي شهرداري که رابطه معناداری میان وظايف محوله با منابع مالي مربوطه را برقرار سازد، پرنمايد.

بررسی مستندات قانونی درآمدهای رایح شهرداری‌

    برای کسب منابع مالی و درآمدی، به یکسری قوانین استناد می‌شود. در خصوص احصا منابع مالی سابقا در بخش «بررسی شیوه‌ها و منابع تامین مالی» به تفصیل به تشریح ابزارها، روشها و الگوهای تامین مالی پرداخته شد و مشخص گردید در خصوص هر مورد چه رویه ای باید طی گردد و البته قوانین مربوطه منحصر به شهرداری‌ها نمی‌باشد و شهرداری نیز مانند سایر ارگان‌ها، سازمان‌ها و شرکت‌ها اقدام به بهره‌یرداری از فضای موجود و در راستای تامین مالی پروزه‌ها و زیرساخت‌های شهری نماید. در خصوص منابع درآمدی نیز اصلی‌ترین قوانین موجود در کشور که مستند درآمدهای شهرداری قرار گرفنه اند عبارت از قوانین زیر است؛

• قانون شهرداري
• قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشوري
• آئين نامه مالي شهرداريها
• قانون نظام صنفي كشور
• قانون نوسازي و عمران شهري
• آئين نامه ترتيب مميزي و تشخيص و طرز وصول عوارض (موضوع تبصره ۱ ماده ۲ قانون نوسازي و عمران شهري)
• قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي / اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليد كنندگان كالا / ارائه دهندگان خدمات و كالاهاي وارداتي
• قانون مدیریت پسماند
• آیین‌نامه مربوط به استفاده از اراضی احداث بنا و تاسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها
• قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا

در ادامه به بررسی برخی از اساسی‌ترین مستندات قانونی در راستای کسب درآمدهای شهرداری پرداخته خواهد شد.

مجوز کلی کسب درآمد

    شهرداری‌ها براساس مواد مختلفی از قوانین مربوطه، می توانند به کسب درآمد اقدام نمایند. در این خصوص می توان به بند (8) ماده (56) قانون شهرداری اشاره کرد. بر اساس این بند؛ برآورد و تنظیم بودجه، متمم بودجه و اصلاح بودجه از وظلیف شهرداری می باشد و بر مفهوم درآمد و هزینه اشاره دارد. همچنین مواد (65) تا (80) قانون شهرداری، ابعادی از درآمدهای شهرداری را مشخص می‌کند. مواد (23) تا (32) آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها نیز به تشریح بودجه و درآمدهای متصور شهرداری‌ها پرداخته است.

  بندهای (10)، (12)، (16) و (26) ماده (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران در خصوص لزوم تایید و تصویب سرفصل درآمدهای شهرداری‌ها در شورای اسلامی می‌باشد. این موارد بصورت گسترده‌ای اجازه کسب درآمد توسط شهرداری با تصویب شورای اسلامی شهر را می‌دهند. به طور مشخص بند (12) این ماده، اختیار تصویب بودجه اصلاح، متمم بودجه و تفریق بودجه سالانه شهرداری و موسسات و شرکت‌های وابسته به شهرداری را با رعایت آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها بر عهده شورای اسلامی شهر قرار داده است.

    ماده (29) قانون آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها، درآمدهای شهرداری‌ها را به شش طبقه تقسیم نموده است که قبلا در بخش «سرفصل‌های درآمدی شهرداری‌های ایران در گذر زمان» به تفصیل اشاره شده است. موارد متعددی از قوانین مختلف دیگر نیز به کسب درآمد توسط شهرداری‌ها اشاره دارند. در ادامه به برخی از این موارد پرداخته خواهد شد.

مستندات اخذ عوارض توسط شهرداری‌ها

    مواردی از قوانین، اخذ عوارض شهری را بر عهده شهرداری قرار داده است. از جمله بند (26) ماده (55) قانون شهرداری که درباره وظایف شهردار است، پیشنهاد اخذ عوارض را بر عهده شهردار قرار داده است، این ماده جنین است:

بند 26- پيشنهاد برقراري يا الغاء عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان عوارض اعم ازكالاهاي وارداتي و صادراتي كشور ومحصولات داخلي و غيره و ارسال يك نسخه از تصويب نامه براي اطلاع وزارت كشور.

تبصره ۱- به منظور تشويق صادرات كشور نسبت به كالاهاي صادراتي بيشتر از يك درصد قيمت كالا نبايد وضع عوارض شود.

تبصره ۲- كالاهاي عبوري از شهرها كه براي مقصد معيني حمل مي شود از پرداخت هر گونه عوارض به شهرداريهاي عرض راه معاف مي باشد.

تبصره ۳- ماده اول قانون مصوب بهمن ماه ۳۳ راجع به تشويق صادرات و توليد از تاريخ تصويب اين قانون طبق تبصره ۱ اين بند تصحيح مي شود.

تبصره ۴- آئين نامه هاي گريز از پرداخت عوارض شهرداري واستنكاف از آن باموافقت وزارتين كشور و دادگستري تنظيم و پس از تصويب هيئت وزيران به موقع اجراء گذاشته مي شود.

بند (16) ماده (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران تصویب این عوارض را برعهده شورای اسلامی شهر قرار داده است:

بند 16 - تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور‌ اعلام می‌شود.

همچنین  قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليد كنندگان كالا، ارایه‌دهندگان خدمات و كالاهای وارداتي (موسوم به تجميع عوارض) مصوب 22/10/1381 مجلس شورای اسلامی اخذ عوارض محلی توسط شهرداری‌ها را در مواد ذیل بصورت گسترده صادر کرده است:

تبصره 1 ماده 5- وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی، می‌بایستی حداکثر تا پانزدهم بهمن‌ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی گردد.

بر این اساس وضع عوارض محلی توسط شهرداری‌ها در قالب قوانین جاری با تصویب شورای اسلامی شهر مجاز است. اخذ این عوارض پس از تصویب شورای اسلامی شهر در اختیار شهرداری است. البته باید توجه داشت که عوارض شهر باید محلی و مخصوص شهر باشد. اخذعوارض و مالیات ملی بر عهده و در اختیار دولت مرکزی است.  اخذ برخی از عوارض در قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی بصورت مشخص در حیطه اختیارات شهرداری‌ها قرار گرفته است، البته این اختصاص مانع اخذ عوارض دیگر و تنوع بخشی بیشتر به عوارض شهری نمی‌شود چراکه براساس قانون (چنانچه بیان شد) وضع و اخذ عوارض شهری یا همان عوارض محلی از اختیارات شهرداری‌ها است.

مجوز قانونی اخذ عوارض شهری خاص

عوارض نوسازی

    عوارض نوسازی یکی از اصلی‌ترین عوارض شهری است که به استناد ماده (2) قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 07/09/1347 مجلس شورا برقرار شده است. این ماده، عوارض یاد شده را چنین مقرر می‌کند:

‌ماده 2 - در شهر تهران از تاریخ اول فروردین ماه 1348 و در سایر شهرها از تاریخی که وزارت کشور تعیین و اعلام کند بر کلیه اراضی و ساختمانها‌و مستحدثات واقع در محدوده قانونی شهر عوارض خاص سالانه به مأخذ پنج در هزار بهای آنها که طبق مقررات این قانون تعیین خواهد شد برقرار‌می‌شود. شهرداریها مکلفند بر اساس مقررات این قانون عوارض مذکور را وصول کرده و منحصراً به مصرف نوسازی و عمران شهری برسانند، مصرف‌وجوه حاصل از اجرای این قانون در غیر موارد مصرح در این قانون در حکم تصرف غیر قانونی در اموال دولت خواهد بود.

تبصره ۱- ترتیب ممیزی و تشخیص و طرز وصول عوارض مذکور و ترتیب تعیین نسبتی از قیمت ملک که در هر شهر با توجه بمقتضیات و‌ شرائط خاص اقتصادی مأخذ دریافت عوارض قرار میگیرد بموجب آئین ‌نامه‌ ای که از طرف وزارت کشور تنظیم و به تصویب هیئت وزیران میرسد ‌تعیین و اجرا خواهد شد.

تبصره ۲- در شهر تهران عوارض املاک مؤدیانی که مجموع عوارض هر یک از آنان در سال تا مبلغ یکهزار و پانصد ریال باشد بخشوده میشود‌ و در سایر شهرها انجمنهای شهر میتوانند با تأیید وزارت کشور تمام یا قسمتی از عوارض املاک کلیه مؤدیانی را که مجموع عوارض هر یک از آنان ‌طبق مقررات این قانون در سال تا مبلغ یکهزار و پانصد ریال باشد با توجه به مقتضیات خاص اقتصادی شهر با انتشار آگهی مشمول بخشودگی قرار‌دهند.

تبصره ۳- در شهر تهران از اول فروردین ماه ۱۳۴۸ و در سایر شهرها از تاریخی که وزارت کشور اجرای مقررات این ماده را اعلام میکند عوارض ‌سطح شهر و سایر عوارض دریافتی از اراضی و ساختمانهای شهری ملغی میشود.

تبصره ۴- علاوه بر عوارض مذکور در ماده ۲ حق مرغوبیت و هر نوع درآمد دیگری که در اثر اجرای این قانون تحصیل شود منحصراً بمصرف ‌نوسازی و عمران شهری خواهد رسید.

تبصره ۵ –برای تأمین هزینه‌ های اداری و وصول عوارض موضوع این ماده و تجهیز کادر فنی و اداری جهت اجرای این قانون شهرداریها میتوانند‌ حداکثر تا میزان ده درصد درآمد وصولی موضوع این قانونرا طبق بودجه ‌ایکه بتصویب انجمن شهر و تأیید وزارت کشور خواهد رسید بمصرف‌ برسانند و مصرف بیش از این میزان از درآمد حاصل از اجرای این قانون بهیچ وجه مجاز نیست.

تبصره ۶- شهرداریها میتوانند در عملیات نوسازی از محل درآمد ماده ۲ این قانون رقمی بساختمان دبستان اختصاص دهند.

    بر اساس تبصره (2) ماده (5) قانون موسوم به تجمیع عوارض مصوب 22/10/1381 مجلس شورای اسلامی، نرخ عوارض نوسازی و عمران به ماخذ یک درصد محاسبه و اخذ می‌شود. این تبصره چنین است:

 تبصره 2- عبارت «پنج‌ در هزار» مندرج در ماده (2) قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 7/9/1347 به عبارت «یک درصد (1%)» اصلاح می‌شود.

    با توجه به پایداری حضور مردم و متعاقبا وجود ساختمان‌ها و ابنیه شهری در شهرها، این عوارض از پایداری خوبی برخوردار است.

عوارض دیگر

   تکلیف برخی عوارض دیگر در قانون موسوم به تجمیع عوارض مشخص شده است. مهم‌ترین مواد، بندها و تبصره‌های این قانون در این زمینه عبارتند از:

ماده 1- از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولید کنندگان کالاها، ارائه دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی صرفاً به موجب این قانون صورت می پذیرد و کلیه قوانین و مقررات مربوط به برقراری، اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه که توسط هیات وزیران، مجامع، شوراها و سایر مراجع ،وزارتخانه‌ها ،سازمانها ،موسسات و شرکت‌های دولتی از جمله آن دسته از دستگاه‌های اجرائی که شمول قوانین بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است ،همچنین موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی صورت می پذیرد به استثنا (قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 03/12/1366 و اصلاحات بعدی آن، قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری –صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 07/06/1372 ، قانون مقررات تردد وسائل نقلیه خارجی مصوب 12/4/1373 ،عوارض آزاد راهها ،عوارض موضوع ماده (12) قانون حمل و نقل و عبور کالاهای خارجی از قلمرو جمهوری اسلامی ایران مصوب 22/12/1374 و عوارض موضوع بند (ب) ماده(46 )،بند (ب) ماده (130) و بند های (الف)و(ب) ماده (132) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی ،اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 17/01/1379) لغو می‌گردد.

تبصره 1- هزینه کارمزد و سایر وجوهی که از درخواست کننده در ازاء ارائه مستقیم خدمات خاص و یا فروش کالا که طبق قوانین و مقررات مربوطه دریافت می شود و همچنین خسارات و جرائمی که به موجب قوانین و یا اختیارات قانونی لغو نشده دریافت می گردد، از شمول این ماده مستثنی می باشند.

تبصره2 - از تاریخ لازم اجرا شدن این قانون ،بند(ج)ماده (19)،ماده(145)،ماده(168)و بند (ب)ماده(175)قانون برنامه سوم توسعه اقصادی ،اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1379 لغو گردیده ودر بند (ب) ماده(19) آن قانون عبارت چهل و هشت در صد (48%)به پنجاه درصد(50%) اصلاح می‌شود.

ماده2-حقوق گمرکی، مالیات، حق ثبت سفارش کالا، انواع عوارض و سایر وجوه دریافتی از کالاهای وارداتی تجمیع گردیده و معادل چهاردرصد(4%)ارزش گمرکی کالاها تعیین می شود.به مجموع این دریافتی و سود بازرگانی که طبق قوانین مربوطه توسط هیات وزیران تعیین می شود حقوق ورودی اطلاق می‌گردد.

تبصره3-‌معادل دوازده در هزار ارزش گمرکی کالاهای وارداتی که حقوق ورودی آنها وصول می شود از محل اعتباراتی که همه ساله در قوانین بودجه سنواتی کل کشورمنظورمی شود در اختیار وزارت کشور (سازمان شهرداریها)قرار می گیرد تا به نسبت هفتاد درصد (70%) میان شهرداریها و سی درصد (30%) میان دهیاری های سراسر کشور به عنوان کمک پرداخت و به هزینه قطعی منظور می شود.

ماده3-مالیات عوارض دریافتی از کالاها به شرح زیر تعیین می گردد:

الف-انواع نوشابه‌های گازدار ساخت داخل(به استثناء نوشابه‌های حاصل از فرآورده‌های لبنی و کنسانتزه انواع میوه و آب معدنی)که با وسایل ماشینی تهیه می شوند و همچنین

شربت‌های غلیظ تولیدی مورد استفاده از در دستگاه‌های نوشابه سازی کوچک (دستگاه پست میکس)که به منظورتهیه نوشابه به بازار عرضه می گردد پانزده درصد (15%)بهای فروش کارخانه {دوازده درصد (12%)مالیات و سه درصد (3%) عوارض}.

ب-سیگارتولید داخل پانزده درصد (15%)بهای فروش کارخانه {دوازده درصد (12%)مالیات و سه درصد (3%) عوارض}.

ج-بنزین بیست درصد (20%) قیمت مصوب فروش {ده درصد(10%) مالیات و ده درصد (10%) عوارض}.

د-نفت سفید و نفت گاز ده درصد (10%)و نفت کوره پنج درصد (5%) قیمت مصوب فروش(به عنوان عوارض).

هـ-سایر کالاهای تولیدی (به استثنای محصولات بخش کشاورزی) که امکان استفاده از آنها به عنوان محصول نهایی وجود دارد مطابق فهرستی که به پیشنهاد کار گروهی مرکب از وزیر اموراقتصادی ودارایی (رئیس)،وزرای بازرگانی،صنایع و معادن و کشور و رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای سال بعد به تصویب هیات وزیران می رسد سه درصد (3%)قیمت فروش {دو درصد (2%) مالیات و یک درصد(1%)عوارض}. آن دسته از محصولات صنایع آلوده کننده محیط زیست به تشخیص و اعلام (تا پانزدهم اسفند ماه هر سال برای اجرا در سال بعد)سازمان حفاظت محیط زیست که در فهرست فوق قرار نمی گیرند یک درصد (1%)قیمت فروش (به عنوان عوارض)

تبصره 1 – مالیات و عوارض بند های (ج) و (د) علاوه بر قیمت مصوب فروش محصولات مربوطه که به موجب قوانین تعیین می شود در قیمت فروش نهایی محاسبه و منظور می شود.

تبصره 2- مالیات و عوارض بند های (الف) و ( ه) این ماده در خصوص کالاهای صادراتی طبق برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران معاف و در خصوص آن دسته از کالاهائی که توسط اشخاص حقیقی یا حقوقی غیر از تولید کننده نهائی کالا صادر می شوند مطابق رسیدهای معتبر واریزی مربوطه،حسب مورد از محل درآمد مالیاتی مربوط وعوارض وصولی قابل اختصاص به وزارت کشور(سازمان شهرداری‌ها)قابل استرداد می باشد.نحوه استرداد به موجب آیین نامه ای خواهد بود که به پیشنهاد سازمان امور مالیاتی کشور به تصویب وزیر امور اقتصادی و دارائی می رسد.

ماده4-مالیات و عوارض دریافتی از برخی خدمات به شرح زیر تعیین می گردد:

الف-خدمات مخابراتی از قبیل آبونمان تلفن‌های ثابت وهمراه ،کارکرد مکالمات داخلی و خارجی ،خدمات بین المللی،کارت‌های اعتباری معادل(6%) قیمت خدمات {پنج درصد(5%) مالیات و یک درصد (1%) عوارض}.

ب-واگذاری خطوط تلفن همراه معادل بیست درصد (20%) قیمت واگذاری (به عنوان مالیات).

ج-برق و گاز مصرفی مشترکین (به استثناء مصارف صنعتی،معدنی و کشاورزی)و همچنین آب مصرفی مشترکین در حوزه استحفاظی شهر‌ها سه درصد(3%)بهای مصرفی آنها(به عنوان عوارض).

د -خدمات هتل‌، متل ،مهمانسرا، هتل آپارتمان،‌ مهمان‌پذیر، مسافرخانه ،تالارها و باشگاهها دو درصد (2%) هزینه (به عنوان عوارض).

هـ-حمل ونقل برون شهری مسافر در داخل کشور با وسایل زمینی، ریلی، دریایی و هوایی پنج درصد(5%) بهای بلیط (به عنوان عوارض).

و-عوارض سالیانه انواع خودروها سواری و وانت دو کابین اعم از تولید داخل یا وارداتی حسب مورد معادل یک در هزار قیمت فروش کارخانه (داخلی) و یا یک در هزار مجموع ارزش گمرکی وحقوق ورودی آنها.

ز- شماره گذاری انواع خودرو های سواری و وانت دو کابین اعم از تولید کنندگان داخل و یا وارداتی به استثناء خودروهای سواری عمومی درون شهری یا برون شهری حسب مورد سه درصد(3%)قیمت فروش کارخانه ( داخلی)و یا سه درصد(3%)مجموع ارزش گمرکی و حقوق ورودی آنها {دو درصد (2%)مالیات و یک درصد (1%) عوارض}.

ماده 5- برقراری هر گونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و همچنین آن دسته از خدمات که در ماده (4) این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است، همچنین برقراری عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکتها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده‌گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی مجاز توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد.

تبصره 1- وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی، می‌بایستی حداکثر تا پانزدهم بهمن‌ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی گردد.

تبصره 2- عبارت «پنج‌ در هزار» مندرج در ماده (2) قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 7/9/1347 به عبارت «یک درصد (1%)» اصلاح می‌شود.

تبصره 3- قوانین و مقررات مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری‌ها ملغی می‌گردد.

ماده 6-

ب – عوارض موضوع بندهای (الف) و (هـ) ماده (3) و عوارض موضوع بندهای (الف)، (ج)، (د)، (هـ) و (و) ماده (4) این قانون در مورد واحدهای تولیدی، خدماتی و مشترکین واقع در داخل حریم شهرها به حسابی که توسط شهرداری محل تولید یا فعالیت اعلام

می‌شود واریز می‌گردد.

ج – عوارض مشروحه بند (ب) این ماده در مورد واحدهای تولیدی، خدماتی و مشترکین واقع در خارج حریم شهرها به حساب تمرکز وجوه به نام وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها) واریز می‌شود تا بین دهیاری‌های همان شهرستان توزیع شود.

د- عوارض موضوع بندهای (ب)، (ج) و (د) ماده (3) و عوارض موضوع بند (ز) ماده (4) این قانون به حساب تمرکز وجوه به نام وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها) واریز می‌شود تا به نسبت پانزده درصد (15%) کلان شهرها ( شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت) و شصت و پنج درصد (65%) سایر شهرها و بیست درصد (20%) دهیاری‌ها تحت نظر کار گروهی متشکل از نمایندگان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان شهرداریها توزیع گردد.

تبصره 2- تولید‌کنندگان کالاهای موضوع ماده (3) و همچنین ارائه دهندگان خدمات موضوع ماده (4) این قانون مکلفند مالیات و عوارض موضوعه را در مبادی تولید یا ارائه خدمات با درج در سند فروش از خریداران کالا یا خدمات اخذ و تا پایان دو ماه بعد به حسابهای بانکی تعیین شده واریز نمایند. اشخاص یاد شده موظفند مدارک و اطلاعات مورد نیاز را طبق فرم‌هایی که توسط سازمان امور مالیاتی کشور تعیین و اعلام می‌گردد به واحدهای اجرایی سازمان یاد شده و نسخه‌ای از واریزی عوارض مربوط به شهرداری محل را به همان شهرداری ارائه دهند. شرکت ملی پخش فرآورده‌های نفتی مالیات و عوارض مربوط به بندهای (ج) و (د) ماده (3) را در محل‌های عرض محصولات محاسبه و از خریداران دریافت و مطابق این تبصره عمل خواهد نمود.

تبصره 3- وجوه دریافتی موضوع مواد (3) و (4) این قانون که توسط سازمان امور مالیاتی کشور وصول می‌گردد مشمول احکام ماده (211) به بعد فصل نهم باب چهارم قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 3/12/1366 و اصلاحات بعدی است. پرداخت مالیات و عوارض پس از موعد مقرر موجب تعلق جریمه‌ای معادل دو و نیم درصد (5/2%) به ازاء هر ماه تأخیر خواهد بود. این جریمه قابل بخشودگی نیست.

ماده 10- کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر با این قانون لغو می‌گردد.

قانون فوق مشتمل بر ده ماده و نوزده تبصره در جلسه علنی روز دوشنبه مورخ بیست و دوم دی‌ماه یکهزار و سیصد و هشتاد و یک مجلس شورای اسلامی تصویب و در تاریخ 25/10/1381 به تایید شورای نگهبان رسیده است.

با توجه به پایداری فعالیت‌های اقتصادی در شهرها، این عوارض از پایداری خوبی برخوردار است.

سایر عوارض محلی

   به استناد قوانین موجود در حال حاضر عوارض خاصی نیز توسط شهرداری‌ها به صورت محلی اخذ می‌شود که از جمله آن‌ها عبارتند از:

الف. عوارض صدور پروانه ساختمان (و عوارض تمدید پروانه ساختمان‌های نیمه‌کاره) که به استناد مصوبه شورای اسلامی شهر براساس بند (26) ماده (54) قانون شهرداری و بند (16) ماده (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و نیز زیر بندهای (ب) و (ج) از بند (2) مصوبه مورخ 19/08/1371 شورای عالی اداری درباره هماهنگ کردن صدور پروانه گواهی عدم خلافی و گواهی پایان ساختمان در سطح شهرداری‌های کشور، اخذ می‌شود.

ب. عوارض اضافه تراکم (از تراکم مجاز ساختمان) بر روی زمین‌های شهری که به استناد مصوب شوراها براساس قوانین یاد شده در بند (الف) و نیز مصوبه مورخ 04/12/1379 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برای صدور مجوز افزایش تراکم ساختمانی اخذ می‌شود (چنین ضوابطی برای شهرهای دیگر نیز وجود دارد).

ج. عوارض قطع درخت که براساس ماده (6) قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها (مصوب 03/03/1359) و ماده (17) ضوابط اجرایی مربوط به چگونگی اجرای ماده (1) لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها (مصوب 03/03/1359 مجلس شورای اسلامی) اخذ می‌شود.

د. عوارض مجوز تردد عبور و مرور وسایل نقلیه در محدوده طرح ترافیک که به بهای مجوز طرح ترافیک معروف است به استناد تبصره ماده (3) آیین‌نامه اجرایی تبصره ماده (6) قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا اخذ می‌شود.

هـ. عوارض کسری پارکینگ که به استناد تبصره (5) ماده (100) قانون شهرداری اخذ می‌شود.

و. عوارض حق مشرفیت که در تاریخ 12/11/1382 به تصویب شورای اسلامی شهر تهران رسیده است و به کلیه اراضی و املاکی که در تاریخ 03/11/1370 به بعد بر اثر اجرای طرح‌های احداث، تعریض، توسعه و اصلاح معابر و میادین در بر گذر احداثی، اصلاحی، تعریضی و یا توسعه‌ای واقع شده و یا می‌شوند، عوارض حق مشرفیت (تشرف) برای یک بار تعلق می‌گیرد که هنگام فروش (نسبت به سهم فروش رفته) از صاحبان این قبیل املاک برابر مفاد دستورالعمل اجرایی توسط شهرداری وصول می‌شود.

ز. عوارض پذیره که در تاریخ 05/10/1382 به تصویب شورای اسلامی شهر تهران رسیده است.

ی. برخی عوارض دیگرمانند عوارض ایمنی ساختمان، عوارض تغییر کاربری، عوارض ممنوعیت استفاده از شیشه به عنوان مصالح اصلی، عوارض پی‌آمدگی مشرف به معابر ساختمان‌ها، عوارض تابلوهای شهری، عوارض تابلوهای شهری، عوارض تابلوهای تبلیغاتی و مانند اینها.

ک. جریمه‌ها: به استناد قوانین مختلف، عوارضی تحت عنوان جریمه توسط شهرداری‌ها اخذ می‌شود. از جمله این عوارض می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد:

• جریمه اضافه بنای زاید بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی، موضوع تبصره (2) و تبصره (3) ماده (100) قانون شهرداری.
• جریمه احداث بنای بدون پروانه، موضوع تبصره (4) ماده (100) قانون شهرداری.
• جریمه عدم انطباق مشخصات ساختمان با مشخصات مندرج در پروانه و نقشه‌ها و محاسبات فنی ضمیمه آن.
• جریمه استفاده از اماکن تجاری پس از تعطیلی توسط شهرداری، بدون کسب اجازه که بر اساس تبصره بند (24) ماده (55) قانون شهرداری اخذ می‌شود.
• جریمه ساخت و ساز غیرمجاز در خارج از حریم مصوب شهرها که به استناد تبصره (2) قانون الحاق یک بند و سه تبصره به عنوان بند (3) ماده (99) قانون شهرداری اخذ می‌شود.
• جریمه اظهار ارزش کمتر از واقع برای ملک توسط مالک به شهرداری برای محاسبه عوارض نوسازی که طبق ماده (6) قانون نوسازی و عمران شهری برقرار شده است.
• و عوارض مشابه دیگر

مستند قانونی اخذ بهای خدمات

   ماده 30 قانون مالی شهرداری ها چنین بیان داشته است: هر شهرداری دارای تعرفه‌ای خواهد بود که در آن کلیه انواع عوارض و بها خدمات و سایر درآمدهایی که به وسیله شهرداری و مؤسسات‌تابعه و وابسته به آن وصول یا تحصیل می‌شود درج و هر نوع عوارض یا بها خدمات جدیدی که وضع و تصویب می‌گردد یا هر تغییری که در نوع و‌میزان نرخ آنها صورت می‌گیرد در تعرفه مذکور منعکس می‌شود.

بند (26) ماده (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، اختیار تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن را با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملاتی شهرداری‌ها به شورای اسلامی شهر واگذار کرده است.

از جمله موارد خاص، مجوز اخذ بهای خدمات، موضوع قانون مدیریت پسماند مصوب 20/04/1383 مجلس شورای اسلامی است که براساس ماده (7) آن، مدیریت اجرایی کلیه پسماندها غیر از صنعتی و ویژه در شهرها و روستاها‌ و حریم آنها به عهده شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و در خارج از حوزه و وظایف شهرداری‌ها و‌دهیاری‌ها به عهده بخشداری‌ها می‌باشد. همچنین مطابق ماده (8)  این قانون، مدیریت اجرایی می‌تواند هزینه‌های مدیریت پسماند را از تولیدکننده ‌پسماند با تعرفه‌ای که طبق دستورالعمل وزارت کشور توسط شوراهای اسلامی برحسب‌ نوع پسماند تعیین می‌شود، دریافت نموده و فقط صرف هزینه‌های مدیریت پسماند‌ نماید.

مجوز تاسیس موسسات انتفاعی و فروش کالاها و خدمات

ماده (84) قانون شهرداری چنین بیان می کند:

• مؤسسات وابسته به شهرداری از قبیل لوله‌کشی - آب - برق - اتوبوسرانی که دارای شخصیت حقوقی بشوند می‌توانند با اصول بازرگانی‌ اداره شوند اساسنامه این قبیل مؤسسات باید به تصویب شورای اسلامی شهر و موافقت وزارت کشور برسد.

همچنین مواد مختلفی از قوانین به اختیارات شهرداری در تنظیم بودجه و بهای فروش خدمات و کالاهای این موسسات اشاره می‌کنند.

بند (15) ماده (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران از جمله اختیارات شورای اسلامی شهر را اینگونه بیان می‌کند:

• تصویب اساسنامه مؤسسات و شرکت‌های وابسته به شهرداری با تأیید و موافقت وزارت کشور.

همچنین بند (26) این ماده تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط سازمان‌های وابسته به شهرداری‌ها را در اختیار شورای اسلامی شهر قرار داده است.

    علاوه بر این‌ها، مواد دیگری از قوانین به موضوع درآمدها و نیز هزینه‌های موسسات و سازمان‌های وابسته به شهرداری پرداخته‌اند که موید گستردگی اجازه تاسیس موسسات وابسته به شهرداری‌ها برای ارائه کالاها و خدمات و اخذ بهای آن‌ها توسط شهرداری‌ها است.

کسب درآمد از وجوه و اموال

   طبق بند (7) ماده (55) قانون شهرداری، وظیفه حفظ و اداره دارایی‌های منقول و غیرمنقول شهرداری برعهده شهرداری‌ها است. براساس بند (9) همین ماده، انجام معاملات توسط شهرداری اعم از خرید، فروش، اجاره و استیجاره اموال از وظایف شهرداری است. چنانچه در مطالب قبلی اشاره شد، کسب درآمد و نیز ایجاد موسسات و سازمان‌های وابسته از اختیارات شهرداری و شورای اسلامی شهر است.

    بطور صریح بند (8) ماده (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی شهر و انتخاب شهرداران، از جمله وظایف شورای اسلامی شهر را «نظارت بر حسن اداره و حفظ سرمایه و دارایی‌های نقدی، جنسی و اموال منقول و غیرمنقول شهرداری و همچنین نظارت بر حساب درآمدها و هزینه‌های آن‌ها به گونه‌ای که مخل جریان عادی امور شهرداری نباشند» بیان کرده است. در این بند به صراحت درآمدها و هزینه‌های دارایی‌های نقدی، جنسی و اموال منقول و غیرمنقول مطرح شده است.

     همچنین بند (13) این ماده «تصویب وام‌های پیشنهادی شهرداری پس از بررسی دقیق نسبت به مبلغ، مدت و میزان کارمزد» آن را بر عهده شورای اسلامی شهر قرار داده است. در اینجا نیز هم اخذ و هم اعطای وام می‌تواند مطرح باشد که د اعطای وام استفاده از وجوه برای کسب درآمد مطرح است.

     بر این اساس شهرداری‌ها می‌توانند از دارایی‌های نقدی (وجوه) و غیرنقدی (اجناس، اموال منقول و غیرمنقول) خود بطور مستقیم و یا از طریق ایجاد و تاسیس سازمان‌ها و موسسات تابعه در قالب قوانین و مقررات، کسب درآمد نمایند.

کمک‌های اعطایی دولت و سازمان‌های دولت

     این منبع درآمدی مستند به بند (10) ماده (55) قانون شهرداری است که شهرداری‌ها را مجاز به «اهدا و قبول اعانات و هدایا به نام شهر با تصویب شورای اسلامی شهر» کرده است. همچنین بند (5) ماده (29) قانون آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها این منبع درآمدی را جزو منابع درآمدی شهرداری‌ها بیان نموده است. علاوه براین هر ساله در قوانین بودجه کشور مبالغی تحت عنوان بودجه کمک به شهرداری‌ها به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد.

هدایا و کمک‌های اشخاص و سازمان‌های خصوصی

     چنانچه بیان شد بند (10) ماده (55) قانون شهرداری‌ها قبول کمک‌ها و هدایا را بصورت کلی از طرف شهرداری‌ها مجاز دانسته است. همچنین بند (6) ماده (29) قانون آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها نیز هدایا، کمک‌ها و اعانات اشخاص و سازمان‌های خصوصی را از منابع درآمدی شهرداری‌ها برشمرده است.

جمع بندی

    با نگاهي گذرا به مجموعه قوانين و مقررات مالي و درآمدي شهرداري‌ها طي نيم قرن اخير، به وضوح مشاهده مي‌شود که اين قوانين دستخوش تغيير و تحولات موردي متعددي (بنابر ضرورتها) بوده‌اند، اما متاسفانه اقدام قابل توجهي در زمينه آسيب شناسي و بازنگري جامع در مفاد قوانين با توجه به نيازها و شرايط زمانه صورت نپذيرفته است. در اين راستا بايد اذعان نمود که پس از گذشت افزون بر پنجاه سال، قوانين مرجع وضع شده در امور مربوط به ماليه شهرداريها از جمله آئين نامه مالي شهرداريها، قانون لغو عوارض دروازه‌اي و يا قانون نوسازي و عمران شهري، از انسجام و جامعيت بيشتري نسبت به قوانين و مقررات بعدي برخوردار بوده‌اند که اين امر از يکسو نشان‌دهنده شناسايي دقيق نيازها در هنگام بررسي و وضع قوانين ياد شده بوده و از سوي ديگر گوياي عدم جامع نگري در وضع اصلاحيه‌ها يا احکام جديد طي سنوات مابعد مي‌باشد.

    علي‌ايحال با عنايت به عدم پاسخگويي غالب قوانين مزبور به نيازهاي نوين و ابهامات مطروحه در زمينه امور مالي و درآمدي شهرداري‌ها، تلاش‌هایی طي دو دهه اخير در جهت به روز کردن مقررات مديريت منابع درآمدی شهرداري‌ها انجام پذيرفته است که به صورت خاص مي‌توان به عوارض تصويبي رياست جمهوري موضوع قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت و مصرف آن در موارد معين، قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و يا قانون موسوم به تجميع عوارض اشاره داشت که هر يک در شرايط خاص خود تا حد زيادي راهگشا بوده و در تعيين جايگاه روابط مالي دولت و شهرداريها و مؤديان سهم بسزايي داشته‌اند؛ بالاخص که طي سال‌هاي اخير شهرداري از يک نهاد صرفاً خدماتي به سازماني مسئول در امر سياستگذاري توسعه شهري (به ويژه در ابعاد اقتصادي و اجتماعي) بدل شده و نقش مهمي در تنظيم جريان‌هاي مالي و نيز بازار مسکن ايفا مي‌کند. البته اين قوانين نمي‌توانند جاي خالي قانوني جامع در زمينه درآمدها و هزينه‌هاي شهرداري که بايد رابطه مالي هزينه وظايف محوله با منابع مالي مربوطه را برقرار ساخته، پرنمايد.

 دکتر حامد منجم؛دکتری مدیریت مالی و صاحب نظر حوزه اقتصاد شهری